¡REFORMA URBANA AHORA, LEY DE SUELOS YA!


¡REFORMA URBANA AHORA, LEY DE SUELOS YA! (Primera Parte)
    

PROPUESTA POPULAR CON LA QUE SE PROMUEVE UN PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA LA LEY GENERAL DE URBANISMO Y CONSTRUCCIONES PARA GENERAR TERRENOS URBANOS DONDE SE CONSTRUYAN VIVIENDAS SOCIALES,  FAVORECIENDO LA INTEGRACIÓN SOCIAL EN LAS CIUDADES.

MOVIMIENTO DE POBLADORES EN LUCHA

Santiago, 21 de mayo de 2007  

A SU EXCELENCIA  EL PRESIDENTE

DE LA HONORABLE CÁMARA DE DIPUTADOSPATRICIO WALKER PRIETO. 

Honorable cámara de diputados:

I.     Introducción. 

El presente proyecto de ley busca generar condiciones para que los ciudadanos tengan acceso a formas de vida equitativas e integrales, en que el lugar de su residencia no genere condiciones de segregación o marginalidad, para lograr, en el mediano y largo plazo, ciudades cohesionadas socialmente.

Este objetivo central de toda política urbana es una condición básica para el mejoramiento de la calidad de vida a que todos los chilenos aspiramos. Apunta no solo a mejorar el acceso de los pobres a los servicios urbanos y los beneficios colectivos del desarrollo urbano que ellos mismos han trabajado para crear, y a frenar las tendencias de segregación y exclusión de la población de menores recursos en nuestras ciudades, sino que conlleva enormes beneficios para todos en materia de eficiencia y estabilidad de nuestros barrios.

Chile se encuentra en una etapa de evolución y maduración de su política de vivienda gracias a las luchas que han generado los sectores que carecen de ella o que buscan dotarla de mayor calidad, como también, despojarse de las deudas injustas que no les permiten disfrutar de su hogar.  Las poblaciones de nuestro país se han creado a partir de múltiples tomas de terrenos y ocupaciones irregulares que en un momento, incluso, alcanzaron un carácter legal con las operaciones sitio en la década de los sesentas. 

Chile se ha construido a partir de la necesidad de millones por habitar un espacio digno y propio.  Es hora que la construcción material del país sea producto de políticas justas y que beneficien a todos, principalmente a los que edifican las obras pero no son dueños de ellas. Es hora de compartir Chile.

Es por ello, que parte fundamental de este proyecto debe ser entendido como un esfuerzo de solidaridad urbana, un “pacto social” de todos los sectores por hacer posible el objetivo de la creación de espacios en condiciones de integración social para los que tienen menos.

 II.                  FUNDAMENTOS DEL PROYECTO.

1.     El problema de la segregación urbana en Chile. 

Uno de los rasgos característicos de las ciudades chilenas es su marcada segregación socio espacial.  La fuerte concentración territorial de la población de menores ingresos en los lugares de menor calidad urbana y más distante de los centros de trabajo y servicio, agudiza la falta de oportunidades de esa población y la condena a la pobreza perpetua.

 Las soluciones a las que han tenido acceso los chilenos en el plano habitacional han restado sus otros derechos colectivos e individuales, como la ruptura de sus redes sociales y de pertenencia que han tejido durante toda su vida y que después de las migraciones a zonas distantes del conurbano quedan destruidas. 

El empleo, la salud y la educación han quedado apartados espacialmente del grueso de la población. Cuando la localización de las viviendas sociales obliga al traslado de las familias se aumentan los tiempos y distancias de viajes urbanos, desmejorando la calidad de vida de las familias y contribuyendo a crear más congestión y contaminación, por sobre todo, se tiende a profundizar los conflictos sociales creados por el desarraigo, la marginación y la inseguridad, que en definitiva, conducen a su exclusión. 

Distintos factores explican este resultado, entre ellos, razones históricas, culturales y sobre todo el comportamiento de los mercados del suelo, que tiende a segregar socialmente según la capacidad de pago de las personas.  Sin embargo, a pesar de tratarse de un problema conocido, se reconoce que su mejora no se obtiene de manera espontánea o por la simple suma de decisiones individuales sino que requiere políticas públicas y regulaciones que corrijan estas tendencias.

La implementación de los subsidios a la demanda durante las últimas dos décadas, si bien, ha logrado la construcción de más de un millón de viviendas, no ha podido atajar el galopante déficit que existe en el país, lo que sumado a las fallas en la construcción de distintos conjuntos habitacionales y los reducidos tamaños de las viviendas, ha generado en los últimos años una verdadera crisis que se expresa en públicos conflictos en las regiones  y en la capital, como el caso de Peñalolén. 

Un argumento recurrente del gobierno para hacer frente a esta crítica, es que se apostó más a la cantidad de viviendas que a la calidad de éstas, y en ese sentido tenemos hoy un avance cuantitativo en el problema y hoy sólo debemos atacar el aspecto cualitativo o de la calidad de las viviendas

Lo cierto es que, a juicio de los mismos pobladores, la escasa calidad y mala ubicación de las viviendas construidas a lo largo de esta política, desestimuló la demanda de viviendas sociales, aumentando el allegamiento y arrendamiento y por consiguiente, frenando el ahorro habitacional, requisito fundamental a la hora de movilizar la política. 

Sumando la especulación de los suelos a las restricciones presupuestarias y la poca flexibilidad de los programas de subsidios, se obliga a escoger terrenos de bajo valor, a fin de poder aumentar la cantidad de las soluciones y la calidad de las viviendas. 

Por ello se produce el efecto de segregación espacial de los pobres hacia las periferias más lejanas, peor equipadas y servidas de las ciudades chilenas.  Produciéndose la contradicción de que en las comunas donde los sectores populares en su historia han contribuido a dar plusvalía en la adquisición de la urbanización y servicios, hoy sus descendientes son literalmente desalojados si quieren una vivienda propia en los suelos cercanos a sus seres queridos.

En contrapunto y de forma irónica sectores sociales altos reniegan de tener cerca a los pobres, es decir, no bastó con el antiguo desplazamiento desde los conventillos en las zonas céntricas hacia las periferias, sino que ahora son segregados de estos lugares a los extramuros de las ciudades. 

En términos concretos, si para producir una vivienda social de 400 UF se puede gastar no mas de 64UF en el suelo, implica que la familia que habitará esa vivienda sólo podrá acceder a sectores urbanos con valores de suelo no superiores a 0.4UF el metro cuadrado, lo que en la practica impide la localización de sus viviendas en la mayoría de las zonas urbanas consolidadas y equipadas de la ciudades de Chile, cuyos precios se encuentran por sobre 1UF y, en las ciudades mayores a 2UF el metro cuadrado. 

El resultado habitual de este fenómeno es que los conjuntos de viviendas sociales se ubican en la periferia, en terrenos con escasa interrelación con el resto de la ciudad, lo que genera condiciones sociales deficientes, no solo para quienes viven en dichos conjuntos sino que para la sociedad en su conjunto.  Muestra de ello hay muchas. 

Un ejemplo relevante es constatar que las zonas de las ciudades donde se producen los mayores conflictos sociales son, precisamente, aquellas donde hay mayor cantidad de conjuntos de viviendas sociales desconectados con el resto de la ciudad. 

Es válido apuntar que si tuviéramos la capacidad de generar proyectos urbanísticos acompañados de los servicios y equipamiento básico y sobre todo de emprendimientos productivos y de servicios, evitaríamos esta situación, pero hoy no existe la capacidad pública de generar habitabilidad y nuevas ciudades, por lo que en estas condiciones políticas y económicas no es posible “pensar ciudad”. 

Por su parte, la propia dinámica de las actividades inmobiliarias induce alzas en los precios del suelo y limitación de disponibilidad de terrenos adecuados para las viviendas sociales, debido a la gran demanda por viviendas y la competencia que los nuevos proyectos inmobiliarios realizan por adquirir los suelos urbanos.  Esto va acompañado de la especulación que reproduce esta alza irrefrenable de los precios. 

Otro factor que agudiza la segregación es el factor cultural.  La construcción de viviendas sociales en terrenos vecinos a zonas construidas con viviendas de mayor estándar suele producir rechazo en muchos sectores.  Aunque todos coincidan en la necesidad de dar acceso a vivienda a los pobres, pareciera que nadie quiere que estas se localicen cerca de su propio hogar. 

Una demostración práctica son las normas que muchos municipios establecen en sus planes reguladores. Estos ponen exigencias que dificultan o impiden el emplazamiento de viviendas sociales.  Esta práctica encuentra excusas en el hecho que las viviendas sociales no generan ingresos para la municipalidad y sin embargo, le demandan una serie de servicios y prestaciones, desde pagar la cuenta del alumbrado público o retirar la basura, hasta la provisión de servicios básicos de salud y educación. 

Las tendencias urbanas descritas generan exclusión y nos alejan del tipo de sociedad que los chilenos y chilenas aspiramos a formar.  Ha llegado el momento de implementar medidas concretas para revertir este fenómeno, particularmente a partir de la reforma de la regulación urbanística, nuestra convicción es que esta debe reflejar y favorecer la existencia de ciudades más integradas, donde las viviendas sociales se localicen de manera adecuada. La propuesta que sometemos a vuestra consideración propone para lograr los fines descritos dos medidas centrales: 

a)    Exigir a los nuevos proyectos inmobiliarios cesiones gratuitas y obligatorias de parte de su terreno para vivienda social,

b)  Impedir que las disposiciones de los instrumentos de planificación puedan ser usados para restringir la localización de viviendas sociales en las zonas con aptitud habitacional de las áreas urbanas. 

2.     Las cesiones gratuitas y obligatorias como un nuevo mecanismo para integrar nuestras ciudades.

 El primer instrumento que propone el presente Proyecto es incorporar dentro de las cesiones gratuitas y obligatorias que se exigen a los urbanizadores, en virtud del articulo 70 de la Ley General de Urbanismo y construcciones, una que se destinará a localizar viviendas sociales. 

Las cesiones gratuitas y obligatorias en nuestra legislación urbanística se remontan, a lo menos, al artículo 8 de la ley Nº 2.960, de 1915, que modificó el art. 25 Nº 1 de la Ley de Municipalidades de 1891 exigiendo a los loteadores ceder, “gratuitamente al dominio nacional de uso público la parte destinada a… vías i plazas”, mediante una escritura pública con el Fisco una vez aprobado el plano respectivo. 

De allí pasaron a la Ley Nº 4.563, de 1929, en virtud de la cual se dictó el decreto con fuerza de ley  Nº 345, de 1931, Ley General de Construcciones y Urbanización”, base de la ley actual, que estableció la cesiones en sus artículos 59 y 62, recogiéndolas luego el D.F.L, Nº 224, de 1953, los D.S. Nº 1.050, de 1960, y el D.S. Nº 880, de 1963, que refundieron su texto, y el D.S. Nº 458, de 1975, que fijó el texto que actualmente nos rige, con el nombre de “Ley General de Urbanismo y Construcciones”. 

Este último exige, en su artículo 70, que los urbanizadores cedan “…gratuita y obligatoriamente para circulación, áreas verdes, desarrollo de actividades deportivas y recreacionales, y para equipamiento, las superficies que señale la Ordenanza General, las que no podrán exceder del 44% de la superficie total del terreno original”. 

La propuesta que sometemos a su consideración consiste en añadir a estas cesiones un 10% de la superficie total del terreno original para ser destinado a la localización de viviendas sociales y sus obras de urbanización.

De esta manera, el crecimiento urbano pasará a contemplar siempre la disponibilidad de una cuota de suelo destinado a la localización de viviendas sociales, de forma tal que no se siga produciendo su segregación. 

Nuestro proyecto admite que en algunos casos pueda subrogarse el valor de esas superficies por su equivalente en dinero, pero siempre y cuando éste se invierta en la adquisición de suelos para emplazar viviendas sociales en condiciones equivalentes, de manera que se asegure la buscada integración social.  Esta norma permitirá que la exigencia de estas cesiones no solo se aplique al crecimiento urbano por extensión sino también al crecimiento vertical o en densidad a través de los edificios de departamentos. Asimismo.

Otra innovación urbana del proyecto permitirá ampliar el mecanismo de la subrogación en dinero en las cesiones de áreas verdes y de equipamiento, posibilitando a las comunas contar no solo con terrenos sino con fondos para la inversión en el mejoramiento de los espacios públicos y equipamiento de la ciudad, ayudando a elevar los niveles de equidad urbana mediante la recuperación de las zonas más deficitarias de cada comuna. 

3.  Prioridad de las viviendas sociales en el territorio: no aplicabilidad de disposiciones de los instrumentos de planificación territorial que restrinjan o dificulten su emplazamiento.

La segunda medida central del Proyecto es impedir que se apliquen a los conjuntos de viviendas sociales disposiciones de los instrumentos de planificación territorial que impidan o dificulten su emplazamiento en alguna comuna o sector. 

Obviamente no se pretende eximir a dichos conjuntos de aquellas regulaciones que garanticen los necesarios estándares urbanísticos por lo que se dispone que la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones deberá establecer normas urbanísticas obligatorias para favorecer la integración urbana de dichos conjuntos y garantizar su acceso a los servicios públicos de salud, educación y transporte. 

Buscando el mismo propósito se establece que siempre serán aplicables las normas referidas a zonas de riesgo o protección y las normas sobre uso de suelo, salvo que en este último caso la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo autorice su ubicación en usos de suelos distintos del residencial, lo que debiera aceptarse sólo en cuanto se trate de localizaciones que brinden una razonable calidad de vida urbana. 

Se busca con esta disposición que la planificación urbana sea integradora o no socialmente segregadora, evitando en estos casos la aplicación de normas como los límites de densidad poblacional o la obligación de tamaños mínimos de predios, que se convierten en virtuales impedimentos para la construcción de conjuntos de vivienda social. 

4.     El presente proyecto se inserta en un conjunto de medidas que el gobierno a impulsado en respuesta a las demandas de las poblaciones más afectadas por la falta de vivienda y la segregación. 

Finalmente, creemos importante señalar desde ya que el Proyecto de Ley no se plantea en sí mismo como la solución final del problema de la segregación y de la vivienda en general, dado que hasta ahora, este problema se ha querido resolver de la misma forma que los demás problemas sociales: por la nivelación económica gradual de la oferta y la demanda, solución que reproduce constantemente el problema y que, por tanto, no es tal solución.

Por ello estas medidas deben insertarse en el contexto de las conquistas que los sectores populares han logrado y que seguirán logrando para avanzar en esta materia, entre las cuales se encuentran acciones recientemente implementadas como el aumento de los montos de los subsidios habitacionales, el nuevo subsidio a la localización, la promoción de la compra de la viviendas usadas incorporando el subsidio de localización a la compra del terreno,  y la gestión de los suelos del estado para fines habitacionales.

Todas estas medidas, juntos con otras que la sociedad chilena deberá plantearse en el futuro, apuntan a crear las condiciones para terminar con el Chile de dos pisos, con una planta alta para los ricos y la planta baja para los pobres. 

Asimismo, conviene mencionar que el proyecto debe ser entendido como un esfuerzo solidario entre los que habitan las ciudades, por asumir en forma razonable los costos de la segregación social producidas por nuestras propias demandas individuales. 

Es por ello que se propone que los proyectos, cuando se ubiquen en áreas aptas para el uso habitacional, asuman solidariamente la externalidad negativa de la segregación social y cumplir un estándar mínimo de inclusión de vivienda social, haciendo un aporte al desarrollo equilibrado y cohesionado de la ciudad futura, lo que finalmente traerá beneficios a todos. 

Por otro lado, los demás contribuyentes seguirán aportando recursos para el otorgamiento de los subsidios habitacionales, que financiarán la construcción de tales viviendas e, incluso, para adquirir los demás terrenos que sean necesarios.  Además la generalidad de los contribuyentes financiarán con sus tributos los proyectos de renovación y recuperación de barrios de vivienda social, que suponen hacerse cargo del problema de arrastre, que no se ve beneficiado por este proyecto.  En consecuencia, el problema integral de la cohesión en las ciudades seguirá  siendo afrontado por toda la sociedad.   

(Fin primera parte).

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